大家好，我是弋零。今天想聊政府运作模式这个我很感兴趣的话题。我在Day 7的文章「怎么理解他人的需求」中提及，我对人际关系有着天然的兴趣，政府作为各方利益交织的关系网所在，有很多下级与上级、同级不同部门之间的沟通。理解政府是如何运作的，则是理解不同沟通的关键点所在。
《置身事内》、《小镇喧嚣》、《中县干部》都以刻画中国政府运作模式而著名。《置身事内》由复旦大学经济学院教授兰小欢所著，从「官」这个宏观的视角提供了政府运作自上而下的概览。《小镇喧嚣》的作者吴毅现为华中科技大学社会学院教授，他于2003年来到小镇进行为期2年的乡野调查，能够从「官」和「民」的视角给予《置身事内》补充。《中县干部》则为中国政法大学副教授冯军旗在2010年完成的北京大学社会学系博士学位论文，他在2年内对中县160+位副科级以上干部进行了访谈，同样能从「官」和「民」的视角理解基层政府运作模式。
基于三本书的输入，我会首先从政府的激励出发，简要阐述地方政府以经济发展为中心的重任，GDP构成了政绩评定的核心指标；其次，我会尝试分析GDP发展外基层与上级政府之间的互动，下级政府如何落实上级政府不同的任务；最后，基于《中县干部》提出的关系与干部的双环模型，我会简要的解释干部选拔的情况。需要注意的是，《小镇喧嚣》和《中县干部》都是2010年前的作品，如今15年过去了，中国基层政治会发生怎样的偏离，我们不得而知。
一、地方政府的激励：以经济发展为中心
《置身事内》开篇就指出，要理解地方政府的激励，我们首先得理解中央和地方政府不同的财权和事权分配。中央具有组建军队、编写教材等的权力和义务，但促进经济发展、建造基础设施这样的义务被分配给了地方。
改革开放后，中央与地方的财税体制采取的是“定额上解”的模式，即地方政府每年需要给中央缴纳一定数额的财政收入，多余的归地方政府所有。但改革开放的成果并未被平均分配给每一个地方，以深圳为代表的沿海城市享受了巨大的发展果实，广袤的内陆地区仍需要中央政府支持。因为定额上解的模式，中央政府无法从先富起来的地区得到足够的财政收入，以广东省为例，其每年上交给中央的税收增长9%，但总财政收入年增长27%。
为了打破这种局面，国家于1994年启动分税制改革，地方政府收入的征收比例从<25%提升到55%，使得中央和地方都能够享受经济发展的成果。分税制改革的直接结果是地方政府的财政收入减少，无法通过基础设施等财政支出的方式支撑较快的经济发展。与此同时，经济发展又是地方官员考核升迁的重要指标，为了得到足够的发展资金，土地财政应运而生。地方政府给予企业极其便宜的商业用地使用权配套其他优惠政策招商引资，增加税收的同时吸引人口净流入。大量的人口流入推高了住房需求，政府又得以将土地的使用权以高价转让给房地产商，获得直接的财政收入。不同的地方政府之间存在激烈的竞争，以经济发展的成果成为决定升迁的重要指标。
二、基层政府的运作模式
除了发展经济，接受上级政府的命令与检查也是地方政府的日常工作。一方面，中央政府有五年规划类似的国家整体战略规划，另一方面，地方政府又时常面临上级政府的阶段性任务。比如，安徽的合肥模式通过风投+招商引资的策略在京东方等案例上获得成功，地方政府便可能接到上级命令需要考察学习这样的模式。《小镇喧嚣》举了一个例子来说明这种情况。上级政府要推广经济作物藠头种植试点，但当地的气候条件、市场需求并不适合此类的作物种植，不顾本地实际情况的照搬照抄导致推广效果并不理想。
为什么国家有如此连贯的发展计划，到基层政府这就变成了阶段性的运动式工作？《小镇喧嚣》归结为两个原因，第一是向上负责制，第二是上级的目标和实际的情况有所脱节。上级传达的“向某某县学习”的任务也许并无法和当地的实际情况相契合，但又不得不学，这该如何应对？
《中县干部》里举了个很好的例子。当县里的中心任务转向为发展高效农业，与乡镇目前的发展路径相错时，西城乡的邵书记一方面改造几个高效农业观摩亮点，一方面把主要精力仍然放在原有的棉纺产业发展道路上。邵被提拔为副县长时，西乡各经济指标已经位于全县前列。
以此可见，县、镇、乡的经济发展及其依赖一把手的眼光和定力。一方面，中国行政管理的考核体系较为严格，奖励先进、惩罚落后，任务层层分解，量化目标层层分配，基层干部需要面对自上而下的压力；另一方面，基层干部需要识别本土因地制宜的优势产业，顶住压力，实现经济发展。
三、关系与干部运作的双环模型
面对如此复杂的基层政治生态，干部选拔是如何运作的呢？《中县干部》里介绍了关系与干部运作的双环模型，原文如下。
在这个双环模型中，内环是现行的干部政策和规章制度，外环则是关系运作，外环围绕内环旋转。在干部的晋升中，先有外环的关系运作，运作成熟后，才表现为内环的正式程序，以及组织任命文件的下达，也就是外环的关系运作往往是非正式的，但是，非正式运作的结果，一定会按照正式的干部选拔任用条例的程序来实施，其表现就是正式任命文件的下发，从而给予非正式运作结果以合法的形式。而中县干部所说的“成了”，也就是指任命文件的下发，只有这样，才算是整个关系运作的结束。
外环是关系，内环是规则，基层干部形成了外环包内环的运作模式。但与此同时，乡镇的政治家族正在逐步衰落。第一个原因是严格的计划生育政策，政治资本较难延续；第二个原因是干部交流制度；第三个原因是干部群体就业观的转变以及高等教育的普及，干部子女享受优质的教育资源，大多前往北上广深等大城市，毕业之后也不愿意回到小县城。但如今是否有趋势的反复，就不得而知了。
以此来看，基层政府运作模式是一个严丝合缝的齿轮。中央政府通过设立以经济发展为优先的行政管理考核体系确立下级政府的激励，经济发展的长期主线与上级政府下派的运动式任务构成了下级政府的日常工作，同时通过非正式的关系与正式的程序延续政治资本。
这就是今天「基层政府运作模式」的全部内容。如果喜欢我的内容，欢迎邮件订阅！21天输出挑战，还有5天。
关于21天输出挑战🚩
受Garron和Chris的启发，我在2025年3月最后一个周末开始了「21天输出挑战」。我希望用21天的时间，梳理自己已有的知识体系，实现输入-内化-输出的正向循环。
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